Неприменение силы как принцип решения проблемы непризнанных государств

Речь В.В. Путина в Мюнхене, посвященная вопросам международной безопасности, вызвала широкий резонанс. «Сегодня, - говорил Президент, - мы наблюдаем почти ничем не сдерживаемое, гипертрофированное применение силы в международных делах, военной силы, силы, ввергающей мир в пучину следующих один за другим конфликтов… Мы видим все большее пренебрежение основополагающими принципами международного права… Никто уже не чувствует себя в безопасности… Потому что никто не может спрятаться за международным правом как за каменной стеной».

Гипертрофия силы - в ущерб повсеместно попираемому праву - превратилась в зловещего спутника современных международных процессов. В этих условиях особую важность приобретает целенаправленный возврат к международно-правовому принципу неприменения силы или угрозы силой при решении конфликтов между государствами.

ХХХ

Международное обязательство воздерживаться от использования или угрозы использования силы - это норма международного обычая, зафиксированная, в частности, в ряде решений Международного Суда ООН1. На практике же эта норма сплошь и рядом становятся жертвой узких политических расчетов.

В процесс урегулирования замороженных конфликтов за постсоветском пространстве – нагорно-карабахского, приднестровского, грузино-абхазского и юго-осетинского – втягивается все большее число государств. Зачастую их действия весьма далеки от задач установления прочного мира в конфликтных регионах, диктуются стремлением к дележу «советского наследства». Не дают результатов и попытки более активного подключения к переговорному процессу международных структур. Например, применительно к карабахскому конфликту, усилия таких организаций, как ОБСЕ, ЕС, НАТО, оказалась значительно менее эффективными, чем можно было ожидать. Деятельность Минской группы ОБСЕ практически полностью парализована: раздающиеся из Баку угрозы применения силы на Западе предпочитают не замечать, а шаги другой стороной, предпринимаемые в соответствии с общепринятыми демократическими стандартами (например, принятие на референдуме 10 декабря 2007 года Конституции Нагорно-Карабахской Республики) вызывают у западных политиков острое неудовольствие и отторжение.

Эта двойная бухгалтерия еще больше размывает международное право. У сильного возникает иллюзия, что все мировые и региональные проблемы могут быть решены путем наращивания силы. В мюнхенском выступлении В. Путина прозвучала заметная обеспокоенность растущими темпами милитаризации США, оборонный бюджет которых в 20 раз превышает аналогичный российский показатель.

Милитаризация самих США имеет региональное продолжение на Кавказе, где бесспорным лидером в гонке вооружений является Азербайджан, чему способствовала, в частности произведенная за счет США модернизация аэродромов на территории этой страны. Угрозы применения силы против Нагорного Карабаха из уст азербайджанских руководителей звучат регулярно. «Я хочу, чтобы этот конфликт был решен мирным путем. Но мы должны быть готовы и к другому развитию событий... Иметь сильную армию означает возможность освободить нашу землю в любой момент…», - говорит президент Азербайджана Ильхам Алиев2. Угрожает и министр иностранных дел Азербайджана Эльмар Мамедъяров: «Мы никому не уступим ни сантиметра своей территории. Азербайджан не желает войны и остается приверженным к мирному урегулированию. Однако, при принуждении преднамеренными действиями по дальнейшей консолидации статуса-кво (оккупации), Азербайджан готов прибегнуть к любым другим мерам для законного восстановления своей территориальной целостности»3.

Эти высказывания находят отклик у представителей ряда международных структур. Так, в 2005 г. Сабина Фрейзер, директор кавказского проекта Международной Кризисной Группы4, предупредила, что «угроза применения Азербайджаном силы для восстановления территориальной целостности реальна», а «продолжающаяся оккупация азербайджанских территорий на фоне стремительно вооружающегося Баку дает Азербайджану лишний повод для нападения»5.

Эти высказывания характеризуют общий подход многих политиков в Азербайджане, Грузии и Молдове по отношению к регионам, отделившимся от этих бывших советских республик в начале 1990-х годов, еще до формального распада СССР – в полном соответствии с действовавшим на тот момент советским законодательством и нормами международного права6.

Ставка на силу в международных отношениях подкрепляется утверждениями ряда западных авторов о том, что метропольные государства свободны в применении силы для законного восстановления своей территориальной целостности. Дав Линч из Института исследований вопросов безопасности ЕС (Париж) в работе «Сепаратистские страны Евразии: неразрешенные конфликты и де-факто государства» заявляет, например, что ликвидация сепаратистских режимов «путем применения силы метропольным государством не может быть исключена». По его мнению, «сепаратистский режим» не защищен нормами, действующими в отношении остальных государственных образований и не обладает жизнеспособностью независимых суверенных государств7. Такой подход не выдерживает критики. Например, Сомали и Либерия, как отмечает С. Маркедонов, являются в настоящее время формально «независимыми суверенными государствами», но государственными образованиями их назвать сложно8, как и находящиеся под оккупацией Афганистан и Ирак.

Поэтому большинство специалистов в области международного права распространяют принцип запрета на угрозу силой или ее применение и на формально признанные в ООН государства, и на государства, являющиеся таковыми де-факто. Именно в этом ключе следует интерпретировать первый принцип Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН о дружеских отношениях, который гласит: «Каждое Государство обязано воздерживаться от угрозы силой или ее применения с целью нарушения таких международных демаркационных линий, как линия соприкосновения вооруженных сил, установленная или соответствующая международному соглашению, стороной которого оно является или в силу каких-либо причин обязано уважать».9

Согласно интерпретации Джошина Фроуайна, это положение относится и к нынешним границам де-факто режимов10. В случае с постсоветскими самопровозглашенными государствами все эти линии были установлены соглашениями о прекращении огня. Данные соглашения заключались между метрополиями и де-факто режимами, они не имеют предельного срока действия, и ни одна сторона не вправе денонсировать их. В случае с Нагорным Карабахом, например, заключив в мае 1994 года соглашение о прекращении огня, Азербайджан признал необходимость участия НКР в подписании данного соглашения. Последующее исключение Нагорного Карабаха из числа участников переговорного процесса создало беспрецедентно абсурдную ситуацию, когда одна из сторон признает военную субъектность оппонента, но в то же время не ведет с ним переговоры, не признавая его политическую субъектность в послевоенный период11.

ХХХ

Основной аргумент сторонников применения силы в конфликтах вокруг непризнанных государств состоит в том, что «мятежные территории» Азербайджана, Молдавии и Грузии не являются самостоятельными субъектами международного права, ибо они не признаны международным сообществом. Однако в международном праве существуют две теории признания - конститутивная и декларативная. Согласно первой из них, широко распространенной до Второй мировой войны, признание обладает правообразующим значением: оно (и только оно) конституирует (создает) новых субъектов международного права. Без признания со стороны группы ведущих государств новое государство не может считаться субъектом международного права12.

Уязвимость данного подхода заключается в том, что, во-первых, не вполне ясно, какое именно количество признаний необходимо для придания субъекту статуса международно-признанного. Например, Тайвань, несмотря на отсутствие места в ООН, признан примерно тридцатью государствами. Во-вторых, государства могут существовать и вполне комфортно себя чувствовать и без официального признания. Здесь показателен пример признанного одной Турцией Северного Кипра, последовательно развивающего экономическое сотрудничество с Азербайджаном.

При конститутивном подходе к проблеме признания неизбежно появляются двойные стандарты, обусловленные политическими пристрастиями. Поэтому большинство специалистов по международному праву утверждают, что признание имеет не конститутивный, а декларативный характер. Декларативная концепция признания подразумевает, что образование может быть признано тогда, когда оно уже представляет собой государство, по прошествии определенного времени и на основе соответствия критериям государственности13.

Согласно теории Георга Еллинека (George Jellinek), государственность должна соответствовать трем критериям: существование территории, имеющей определенные границы; наличие постоянного и определённого населения (народа); наличие и суверенной власти14.

В Конвенции Монтевидео 1933 года закреплены четыре признака государства: постоянное население; определенная территория; собственное правительство; способность к вступлению в отношения с другими государствами.15 Авторы резолюции ООН 1974 года «Определение агрессии» в Статье 1 (a) предусмотрительно записали, что термин «государство» в ней «употребляется, не предрешая вопроса о признании или вопроса о том, является ли государство членом Организации Объединенных Наций». 16 Однако и без этого уточнения очевидна абсурдность подхода, при котором государство становится таковым лишь после занятия его представителем кресла в ООН или после признания кем-то извне.

Споры о том, являются ли Южная Осетия, Абхазия, Приднестровье и Нагорный Карабах государствами, могут вестись юристами-международниками до бесконечности, но устойчивое существование де-факто государств - это реалия, которая не может быть оспорена.

Например, НКР, несмотря на организованную Азербайджаном блокаду, демонстрирует устойчивую динамику в развитии государственных институтов, экономики, гражданского общества. Следов былых разрушений в Степанакерте не найти, хотя во многих населенных пунктах раны, нанесенные войной, еще не залечены. В июле 2007 года в Нагорно-Карабахской Республике должны состояться очередные выборы президента, причем действующий глава республики уже однозначно заявил о своем предстоящем уходе – несмотря на то, что действующая Конституция, принятая в ходе общенародного референдума 10 декабря 2006 года, позволяет ему баллотироваться на третий срок.

Расширяющиеся международные контакты НКР как самостоятельного субъекта на политической арене Закавказья – это еще один аргумент в пользу декларативного принципа признания. Планы посредников из Минской группы ОБСЕ включают в качестве одного из пунктов проведение референдума о независимости Нагорного Карабаха, при положительном исходе которого он будет признан полноправным членом международного сообщества17. Однако существенным недостатком данных планов является отсутствие значимых гарантий безопасности в переходный период, который предполагается сделать неоправданно длительным. Это создает патовую ситуацию в переговорах и ведет к усилению военной напряженности в регионе.

Одним из шагов по выходу из пата могло бы стать подписание сторонами соглашения о невозобновлении военных действий и обязательстве решать спорные вопросы путем переговоров, взаимных уступок и компромиссов. В такое соглашение могли бы быть инкорпорированы и меры по установлению взаимного доверия18.

Что касается использования принципа неприменения силы в отношениях между бывшей метрополией и де-факто режимом, нормы международного права здесь прописаны достаточно четко. Согласно статье 2 (4) Устава ООН, «все Члены Организации Объединенных Наций воздерживаются в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, несовместимым с Целями Объединенных Наций».19

Применительно к конфликтам на постсоветском пространстве многими авторами неоднократно отмечалась равная правосубъектность «отколовшихся территорий» с их бывшими метрополиями, так как и Абхазия, Южная Осетия, Приднестровье и Нагорный Карабах — такие же продукты распада СССР, как Грузия, Молдавия и Азербайджан. Все четыре непризнанных государства являются полноправными участниками соответствующих соглашений о прекращении огня и получили де-факто признание во многих других сферах своей деятельности (поддержание режима прекращения огня, гуманитарные контакты, экономическое сотрудничество20 и т.д.).

ХХХ

Таким образом, принцип запрета на угрозу силой или ее применения может и должен быть отнесен ко всем стабильным де-факто режимам. Однако практика показывает, что мало просто провозгласить тот или иной принцип - надо еще сделать так, чтобы он действовал. В случае военного нападения Статьей 51 Устава ООН и процедурой, установленном в Главе VII Устава ООН предусмотрено неотъемлемое право на самооборону. В случае вооруженного нападения государство, подвергшееся агрессии вправе применить силу в целях законной самообороны. Формулировка «неотъемлемое право» указывает на то, что право на самооборону является нормой обычного права и, таким образом, применяется ко всем государствам.

К сожалению, нынешняя интерпретация международных норм в сфере права на самооборону характеризуется неопределенностью и искажена политическими предпочтениями. За последние годы право на самооборону было легализовано Советом Безопасности ООН в ряде случаев, которые представляются, как минимум, спорными. Например, вскоре после событий 11 сентября 2001 года США представили Совету Безопасности ООН план самообороны против Афганистана в соответствии с требованиями статьи 51 Устава21. Этот документ стал формально-юридическим оправданием вторжения США и их союзников в Афганистан, хотя до сих пор никто не представил доказательств того, что налет на башни-близнецы в Нью-Йорке планировался из афганских пещер.

В то же время неясно, будет ли Совет Безопасности ООН принимать необходимые меры, скажем, в случае незаконного применения силы Азербайджаном или попытки его предотвращения со стороны НКР, а если да, то какие именно меры. Исходя из того, что «непризнанное» государство имеет совершенно те же права, что и остальные государства, оно обладает и правом на самооборону. Соответствующее решение на этот счет международных организаций могло бы стать еще одной гарантией невозобновления военных действий в зонах конфликтов.

ХХХ

В последнее время напряженность вокруг проблемы признания самопровозглашенных государств была усилена заявлениями американских официальных лиц. 26 февраля 2007 года представитель госдепартамента США Ш. Маккормак заявил, что США признают территориальную целостность Азербайджана и продолжат способствовать мирному решению урегулированию конфликта вокруг Нагорного Карабаха22. Такое заявление, апеллирующее к «целостности» бывшей Азербайджанской ССР, подтверждая на словах приверженность «мирному решению», на деле несет скрытую угрозу применения силы против устойчиво существующего государства де-факто - Нагорно-Карабахской Республики.

В условиях массированного внешнеполитического давления, оказываемого на Ереван накануне предстоящих 12 мая 2007 года парламентских выборов, консультации, ведущиеся в усеченном формате (Баку плюс Ереван без Степанакерта), заведомо не дадут положительных результатов.

Фактически сейчас мы имеем дело с имитацией переговорного процесса по карабахской проблеме. Чтобы сдвинуть процесс с мертвой точки, необходимо вернуться к исходному формату переговоров, одной из сторон которых выступала НКР. Юридически обязывающее соглашение об отказе от использования силы при решении конфликтов могло бы стать еще одним шагом к большей международной безопасности. Важную роль здесь может сыграть российская дипломатия.

Выступая по проблеме грузино-абхазского и грузино-осетинского конфликтов, Сергей Лавров четко заявил: «Более года грузинская сторона отказывается заключить соглашения и с Южной Осетией, и с Абхазией о неприменении силы для урегулирования этих конфликтов и о гарантиях безопасности. Никаких объяснений такой позиции Грузии мы принять не можем. Это должно быть сделано безоговорочно…»23. Аналогичные соглашения необходимы для урегулирования и других «замороженных конфликтов», не упомянутых российским министром иностранных дел.

Проблема непризнанных государств - важный показатель способности ООН и ОБСЕ содействовать решению «замороженных конфликтов» не насилием, а путем переговоров и политико-правового регулирования. Последнее возможно лишь в условиях гарантированного невозобновления военных действий и укрепления мер доверия между сторонами конфликта при активном участии самих де-факто государств. Необходима также скорейшая выработка правовых критериев их признания. В противном случае угрозы, о которых говорил В. Путин в Мюнхене, будут только возрастать.

____________________________
1 См.: Military and Paramilitary Activities in and Against Nicaragua (Nicar. v. U.S.), 1986 I.C.J. 4, 100).

2 http://en.apa.az/news.php?id=20378

3 Э. Мамедъяров. На пути к миру в нагорно-карабахском регионе Республики Азербайджан посредством реинтеграции и сотрудничества // «Пределы возможностей лидеров: элиты и общества в нагорно-карабахском мирном процессе». Программа публикаций «Аккорд». Вып. 17. 2005.

4 А. Арешев. Чьи интересы выражает Международная кризисная группа? // Нагорный Карабах в региональной и мировой политике. М. 2006. С. 84-102.

5 С. Фрейзер: Последний шанс для установления мира? // «Пределы возможностей лидеров: элиты и общества в нагорно-карабахском мирном процессе». Программа публикаций «Аккорд». Вып. 17. 2005.

6 А.Н Чертков. Комментарий к федеральному конституционному закону "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта российской федерации" (постатейный). Юстицинформ. 2006.

7 Д. Линч: Привлекательные сепаратистские режимы Евразии, 2004 г., стр. 19.

8 С. Маркедонов. Нагорный Карабах государство де-факто // http://www.panorama.am/ru/society/2007/02/12/krasnodar/

9 Принцип 1, абзац 5, Резолюция о дружеских отношениях от 25 октября 1970 г. (ГА ООН Рез. 2625 (XXV))

10 Фроуайн: Де-факто режим,EPIL I (1992 г.), p. 966.

11 М. Агаджанян. «Армянский гамбит»: гибкий подход к превентивным возможностям // http://www.noravank.am/?l=2&d=19&f=678

12 Шлянцев Д.А. Международное право. Курс лекций. М. "Юстицинформ", 2006.

13 Knut Ipsen: Völkerrecht. 5. Auflage. Verlag C.H. Beck, München 2004. §5 n. 23-35

14 Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб. 1908. С. 103.

15 Rights and Duties of States-Convention Signed at Montevideo, December 26, 1933 // http://www.mtholyoke.edu/acad/intrel/interwar/rights.htm [Конвенция Монтевидео по правам и обязанностям государств, 49 Стат. 3097; Серия договоров 881; 165 Серия договоров ООН 19, декабрь 26, 1933]

16 Определение агрессии. Резолюция, принятая ГА ООН от 14 декабря 1974 г. № 2214 (XXIX)

17 http://www.regnum.ru/news/665413.html

18 Такие меры были недавно предложены сопредседателями Дартмутской конференции по Нагорному Карабаху, см. http://www.regnum.ru/news/775940.html.

19 Статья 2 (4) Устава ООН, 1945г.

20 Например, Абхазия имеет прочные двусторонние связи и соответствующие соглашения с более чем сорока субъектами Российской Федерации.

21 См. Письмо Постоянного представителя США в ООН, адресованное Председателю Совета Безопасности ООН от 7 октября 2001 года (Oct. 7, 2001), U.N. Doc. S/2001/946 (2001).

22 http://www.regnum.ru/news/788506.html

23 Российская газета. 28 февраля 2007.

Андрей АРЕШЕВ