Кому устав написан?

Размышления депутата и гражданина
Помню, еще в школе нас учили: для достижения какого-либо результата необходимо разработать стратегию и тактику. 21 января 2015 года на общем собрании муниципальных образований области губернатор Василий Юрьевич Голубев огласил не только стратегический план, но и цель этого плана — благосостояние жителей Ростовской области. Но вот тактика… у меня лично создалось впечатление, что наши тактики — чиновники областного уровня, ответственные за эту сферу, — наваливают бетонные плиты и роют противотанковые рвы на пути стратегии губернатора.
Как известно, одним из тактических приемов является реформа местного самоуправления, призванная поднять квалификационный уровень руководителей исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, дисциплину и ответственность этих руководителей. Федеральный законодатель передал полномочия субъектам федерации, в результате чего в Ростовской области был принят закон о новом формировании представительных органов местного самоуправления и назначении глав администраций по контракту.

Это свершившийся факт, обсуждать который не имеет смысла. Отношение к этому закону в обществе неоднозначно, а поэтому тем более дальнейшие шаги областных органов власти по воплощению в жизнь муниципальной реформы должны быть выверенными до такой степени, чтобы ни в коем случае не вызвать в обществе возрастания неприятия.
Но увы… Начнем по порядку.
Исполняя закон, областные чиновники под руководством заместителя губернатора А. В. Ищенко, разработали (это сильно сказано… больше подходит «сляпали») модельные уставы муниципальных районов и сельских поселений и разослали их в города и веси под названием «Методические рекомендации».
На самом деле это никакие не рекомендации, а приказ, потому как разработчики вместе с документами не прислали бумажечку с такими, например, словами: «Ваши предложения и замечания просим направлять по адресу…».
«А зачем нам их замечания? — возможно, подумали разработчики. — Там, внизу сидят маленькие и глупые людишки, которые примут все, что мы — большие и грамотные — сочиним». А возможно, эти разработчики предположили, что их писанину никто и читать не будет?
Вот же незадача — почитали.
Тысячи граждан — сотрудники местных администраций и депутаты — принялись изучать эти модели и ахнули: «Что это? Как мы будем по этому жить?»
Депутаты Каменского района обсудили проект, увидели откровенные ляпы, всевозможные несоответствия, однако самостоятельно внести изменения поостереглись, сказалась многолетняя привычка не чувствовать себя хозяевами на своей собственной земле, не брать на себя ответственность за все, что на ней, на этой земле, происходит, делегировали меня в областные органы власти обсудить поправки к проекту. Главы всех поселений и Народно-патриотический совет Каменского района поддержали решение депутатов. Времени на работу остается совсем немного, поэтому я избрала самый быстрый способ — подала записку губернатору на заседании СМО РО с вопросом о праве депутатского корпуса.

Губернатор ответил и подтвердил, что представительные органы местного самоуправления вправе самостоятельно вносить любые (не противоречащие законодательству) изменения в свои уставы, и предложил мне встретиться сразу по окончании собрания СМО РО со своим заместителем А. В. Ищенко.
Разговор был долгим, тяжелым, но взаимопонимание достигнуто не было. Не смогла я доказать Александру Валентиновичу элементарного: если нормы устава надо объяснять, то это плохой устав, недоработанный. Не захотел Александр Валентинович понять, что давление, угрозы, шантаж не являются теми способами, которые одобрит губернатор, особенно после того, как он публично заявил о сотрудничестве с гражданским обществом, не могут эти способы прикрыть элементарную халтуру, а вот угробить стратегические планы губернатора — запросто! Потому как выполнить эти планы можно только при полном доверии народа и власти. Александр Валентинович не понял, что устав в том виде, который он предлагает принять без обсуждения, наносит ощутимый вред не Александру Валентиновичу и его подчиненным, а губернатору. Всем ведь известно, что для нас, простых людей, не существует ни Ищенко, ни Сивака. Губернатор за все в ответе, даже за недоделанные проекты уставов.
В Каменском районе депутаты заметили эту «недоделанность», исправили без согласования и опубликовали с изменением ч. 2 ст. 22 в части слов: «…в соответствии с настоящим федеральным законом». Какой федеральный закон, если это устав? А в других муниципальных образованиях заметили?
Этот тяп-ляп говорит о том, что модельные уставы писались в спешке. Вот только непонятно, почему. Ведь о том, что в Ростовской области будет принят новый закон о формировании представительных органов назначении глав администраций, было известно еще в октябре 2014 года. Почему А. В. Ищенко не озаботился тем, чтобы уже тогда была начата работа над уставами, почему проекты не были разосланы для обсуждения и внесения предложений в муниципальные образования?

Самомнение? Игнорирование тех, кому по этим уставам жить? Похоже на то. А результат плачевен. Модельные уставы муниципальных районов не учитывают главного — права сельских поселений самостоятельно выбирать систему власти, которое определено как в федеральном, так и в областном законодательстве. Это поселения могут прислушаться к мнению областных властей и принять решение о том, что глава администрации назначается по контракту, а глава поселения избирается из состава депутатов, но в уставе муниципального района должны быть прописаны процедуры формирования представительного органа как при одном, так и при другом выборе поселений. В противном случае уставы муниципальных образований будут противоречить областному и федеральному законодательству и ущемлять права поселений. Иначе зачем тогда в областном законе присутствует право выбора?
Депутат С. В. Андрюнов выразил мнение поселенческих депутатов о том, что в уставе муниципального района обязательно должно быть указано: в случае если уставом сельского (городского) поселения будет предусмотрено совмещение полномочий главы поселения и главы администрации сельского поселения, в представительный орган муниципального района делегируются два депутата.
Далее, совершенно не продуман и не определен порядок вступления в силу областного закона.

К примеру, полномочия представительного органа района заканчиваются в 2015 году, а сельских поселений — в 2016 году. В большинстве сельских поселений в настоящее время главы поселений являются одновременно и главами администраций, и председателями собраний депутатов. При таких обстоятельствах главы поселений не могут войти в представительный орган района, так как будет нарушен основополагающий конституционный принцип разделения властей.
Более того, не в каждом поселении окончание полномочий главы и собрания депутатов совпадают.
Получается, что придется делегировать двух депутатов, а это в уставе не прописано. И собрание депутатов будет сформировано на один год. Это разумно? А. В. Ищенко заявил, что ничего страшного не случится, народ посмотрит, как новые депутаты справляются, а через год сделает осознанный выбор. Граждане недоумевают: «Александр Валентинович решил над нами эксперименты поставить?»
Разные сроки окончания полномочий вызовут и несоблюдение установленных норм: или срок полномочий главы администрации — 5 лет, или — до окончания полномочий депутатов поселений.
Не удалось мне доказать Александру Валентиновичу, что кроме высшего юридического образования необходимо обладать хотя бы начальным здравым смыслом.
А простой здравый смысл говорит о том, что нельзя манипулировать законом и выискивать лазейки… Чревато это. Пример администрации Каменского района и участь ее главы говорят об этом очень красноречиво.
Руководитель Народно-патриотического совета Каменского района Вадим Рыжкин побеседовал с гражданами Каменского района, и оказалось, что мнение граждан полностью совпадает с мнением депутатов: для того чтобы не было никакой чехарды со сроками, нужно в каждом районе привести все к одному знаменателю — продлить полномочия районных собраний депутатов и тех глав, чьи полномочия заканчиваются раньше, чем полномочия собраний депутатов поселений, и провести нормальный переход к новой системе.

При таком подходе не будут нарушены права избирателей, а именно: право на осознанный выбор. Избирая нынешний состав поселенческих депутатов, граждане не предполагали, что именно эти конкретные люди будут представлять их интересы в районном собрании, а кто-то — даже являться главой района. Также и депутаты — никто из них не баллотировался в районное собрание, так с какой стати закон может обязать депутатов принять на себя обязанности, которые они добровольно на себя не принимали? Александр Валентинович не подумал о том, что может возникнуть ситуация, когда депутаты сельских поселений просто откажутся работать в районном Собрании? Или по старой привычке будет применен административный ресурс?
Далее… Очень серьезный вопрос со структурой органов местного самоуправления. В уставах районов имеется такая структура, как Контрольно-счетная палата, а в уставах сельских поселений — нет. Почему? Закон не разделяет муниципальные образования на сельские и районные. А. В. Ищенко пытался мне доказать, что закон вообще не обязывает муниципальные образования создавать контрольно-счетные органы внешнего муниципального контроля, и ссылался при этом на федеральные законы № 131-ФЗ и даже № 6-ФЗ. Тут самым циничным образом проявилась народная мудрость: закон — что дышло, куда повернул Александр Валентинович, туда и вышло. Вот только куда можно повернуть требования Бюджетного кодекса, в котором ясно и четко установлено:
«Статья 265. Виды государственного (муниципального) финансового контроля
1. Государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.
Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.
2. Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее — органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля).

Статья 264.4. Внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета
1. Годовой отчет об исполнении бюджета до его рассмотрения в законодательном (представительном) органе подлежит внешней проверке, которая включает внешнюю проверку бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств и подготовку заключения на годовой отчет об исполнении бюджета».
Эти требования уже невозможно трактовать как декларируемое право. Тем более что требования Бюджетного кодекса самым тесным образом перекликаются с требованиями Федерального закона № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
Какая-то странная логика у Александра Валентиновича… Закон № 131-ФЗ «Об общих принципах…» исполнять обязательно, а № 6-ФЗ «Об общих принципах…» — нет.
Далее, ч. 3 ст. 33 районного устава и ч. 3 ст. 31 устава поселения устанавливают исполнение обязанностей главы администрации в случае досрочного прекращения полномочий заместителем или иным лицом. И что? Можно замещать до бесконечности? Почему в уставах нет указания на то, что глава района, поселения немедленно издает распоряжение о назначении нового конкурса?
Отдельного обсуждения заслуживает вопрос о гарантиях сельских депутатов. В уставах поселений есть статья о том, что депутаты поселений имеют право на пользование транспортом. Название статьи есть, а права — нет.
Вот интересно, Александр Валентинович в курсе, что сельские поселения состоят из хуторов, которые часто значительно удалены от центральной усадьбы? Знает о том, что между хуторами и центральной усадьбой нет никакого транспортного сообщения? Знает о том, что машины многих администраций дышат на ладан и большую часть времени стоят на ремонте, а не ездят? И как, интересно, депутаты поселений должны добираться на заседания комиссий, на собрания? Пешком? Нанимать такси? А знает Александр Валентинович, какие доходы у основной массы сельских депутатов?
И наконец, просто вопиющее безобразие — в уставах изменены полномочия глав поселений и районов, а ответственность осталась та же, что была в то время, когда глава района (поселения) являлся и главой администрации.
На глав поселений и районов нынешним уставом не возложены полномочия по реализации вопросов местного самоуправления, не может глава отвечать за действия (бездействие) иных лиц и организаций, не возложены полномочия по реализации государственных полномочий и т. д., следовательно, никакого удаления в отставку по этим основаниям быть не может.
Попытки структур, подчиненных А. В. Ищенко, доказать мне, что они не могут изменить данные части уставов, потому как такие требования содержатся в Федеральном законе № 131-РФ, не выдерживают никакой критики, так как вышеуказанный федеральный закон передал полномочия по изменению порядка формирования органов местного самоуправления на уровень субъекта федерации, из чего следует: при изменении полномочий главы органа местного самоуправления меняется и мера ответственности.
Если мое мнение неправильное и субъект федерации не вправе изменить вместе с полномочиями и меру ответственности главы поселения (района), то устав вообще принимать нельзя до внесения изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ, так как любая ответственность ограничена пределами предоставленных полномочий — это аксиома.
Есть и еще ряд параметров, которые, на мой взгляд, требуют более пристального рассмотрения. Это и открытое голосование, и сроки и способы обнародования муниципальных актов, и сроки направления ответов на обращения депутатов, и порядок приватизации имущества, и др.

Надеюсь, что исполком «Гражданского комитета Ростовской области» предоставит страницы своего сайта для публикации полных текстов уставов с предлагаемыми поправками для широкого обсуждения гражданами Ростовской области, депутатами всех уровней и муниципальными служащими.
А Александру Валентиновичу хотелось бы напомнить, что предоставление субсидий и субвенций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальным образованиям установлено федеральным законодательством и не может зависеть от того, нравится ли ему лично какой-то конкретный депутат или нет. И еще… Именно критика является движителем прогресса, а отсутствие критики или неправильное восприятие таковой приводит к деградации власти и разрушению государства.
Ольга Борзова, депутат Каменского районного Собрания

Источник: МК на Дону