Следствие вели... Генпрокуратуру РФ лишили части полномочий и раздвоили

Госдума в третьем чтении одобрила проект поправок в закон "О Генпрокуратуре РФ" и Уголовно-процессуальный кодекс, создав, таким образом, новый федеральный орган - Следственный комитет при Генпрокуратуре - и фактически начав масштабную реорганизацию самого ведомства, которая может изменить взаимоотношения между правоохранительными органами и гражданами, а также внутри силовых структур.

Создать некое подразделение, которое объединило бы в себе исключительно следственные функции, собирались еще в конце 1990-х годов. Однако тогда нашлось слишком много противников этой идеи, да и политическая ситуация, как полагают некоторые наблюдатели, не располагала. На этот раз для принятия закона, который "перекроил" Генпрокуратуру, хватило двух месяцев - первое чтение состоялось в конце марта, а заключительное - в первой половине мая.

Закон
Если говорить в общих чертах, то принятый закон лишает Генпрокуратуру РФ следственных функций и передает их специально созданному Следственному комитету (СК), руководителя которого в статусе первого заместителя генпрокурора будет утверждать Совет Федерации РФ по представлению президента.

Отметим, что такая же процедура предусмотрена и для утверждения в должности самого генпрокурора. А это значит, что на деле статус руководителя новой структуры и главы Генпрокуратуры фактически уравнен, и будет ли первый действительно подчиняться второму, это еще вопрос.

СК объединит следственные управления генеральной и региональных прокуратур, а также следственные отделы прокуратур нижних уровней. Другими словами, ведомство раздваивается. Прокуратура, ранее совмещавшая функции следствия и надзора (по мысли разработчиков закона, она при таком раскладе была фактически никому не подконтрольна и надзирала сама над собой, что с правовой точки зрения не совсем логично), теперь сможет только надзирать за следствием и поддерживать обвинение в суде.

Что же потеряла прокуратура? Раньше сфера расследования уголовных дел находилась под ее полным контролем вне зависимости от того, велось ли следствие самой прокуратурой, МВД или ФСБ. Прокуроры могли как возбудить любое уголовное дело, так и забрать дело у другого ведомства и закрыть его. Кроме того, они могли давать ведомствам обязательные для исполнения указания по ходу следствия. Следователи вообще зависели от прокуратуры, поскольку без ее санкции не могли ходатайствовать ни об аресте подозреваемого, ни о проведении обыска.

Вместе с тем депутаты оставили "лазейку" для прокуроров, благодаря которой они смогут вмешиваться в следствие. В новом законе следователи и дознаватели разделены не запятой, как в старом, а союзом "или". Таким образом, в лице дознавателей прокуратуре оставили людей, которые с ее ведома и под ее контролем смогут возбуждать или прекращать уголовные дела. Кроме того, прокуроры отстояли право утверждать обвинение по уголовному делу перед тем, как направить его в суд.

Конечно, прокурор будет иметь возможность "спросить" у следователя, используя оставшуюся в его распоряжении функцию надзора, и потребовать, например, материалы по делу. Но у того теперь будет собственное начальство, которому он и будет представлять "письменные возражения" по поводу прокурорских "требований". Руководитель, в свою очередь, направит их в прокуратуру и далее по цепочке (если возникнут какие-либо возражения) до генпрокурора, который и вынесет окончательное решение.

Стоит обратить внимание на официальное название нового органа - Следственный комитет при Генпрокуратуре РФ. Предлога "при" до второго чтения закона в наименовании структуры не было, чем, видимо, первоначально подчеркивалась близость СК к ведомству. Но окончательное название, как видно, было изменено с той целью, чтобы подчеркнуть обособленность "следственников" от "прокурорских".

История вопроса
Идея создать некий единый следственный орган, по типу американского ФБР, витала давно. В 2000-2001 годах ее активно продвигал Дмитрий Козак, который, будучи в то время в должности замглавы администрации президента, отвечал за разработку и реализацию судебной реформы. Он предлагал создать Федеральную службу расследований (ФСР), которая объединила бы следственные подразделения не только прокуратуры, но и МВД, ФСБ и Госнаркоконтроля.

Генпрокурор России Юрий Чайка. Фото AFP

Однако тогдашний генпрокурор Владимир Устинов был ярым противником создания подобного ведомства. Он называл эту идею "маниловщиной", утверждая, что в условиях введения нового Уголовно-процессуального кодекса (разработан в 2002 году) изменять еще и правоохранительную систему неразумно. Сменивший его Юрий Чайка летом 2006 года осторожно заявил, что "данный вопрос не следует решать поспешно", но "прокуратура должна оставаться субъектом следствия".

Вместе с тем, еще будучи главой Минюста в 2001 году, он высказывался за создание единого следственного комитета, но его тогда фактически "осадил" министр внутренних дел Борис Грызлов, заявивший, что этот вопрос действительно обсуждается, но окончательно решения не принято. Однако в ноябре 2006 года все тот же Грызлов, но уже как председатель Госдумы, вновь поднял эту тему, выступая на координационном совещании глав правоохранительных органов.

Освоившись на новой должности, в начале нынешнего года Юрий Чайка заявил, что является "активным сторонником создания некоего общего следственного комитета, в котором будут объединены следственные части ФСБ, МВД и прокуратуры". При этом он высказался против того, чтобы Генпрокуратуру вообще лишали права на расследование уголовных дел. По его мнению, у ведомства должна была остаться "избирательная подследственность", при которой прокуроры могли бы "взять в свое производство любое уголовное дело, имеющее большое общественное значение и представляющее особую сложность для расследования".

За и против
Стоит отметить, что все разговоры, хотя и шли о разграничении следственных и надзорных функций, в том числе и прокуратуры, касались создания единой структуры вместе с МВД, ФСБ и наркоконтролем. Однако в итоге "разбили" только Генпрокуратуру. Объясняют это тем, что с этого ведомства только началось реформирование всей правоохранительной системы. Кстати, сам Чайка публично поддержал законопроект - по его мнению, это "первый шаг к созданию единой службы расследований". Однако новый документ не понравился его подчиненным, которые подвергли критике и нарушение принципа единоначалия, и лишение прокуроров многих полномочий.

Вероятно, они понимали, что ни одна из двух "половинок" прокуратуры силой прежней структуры располагать не будет, а следственные подразделения ФСБ и МВД, избавившись от прокурорской опеки, наоборот, станут сильнее. Ведь отныне прокуроры не смогут самостоятельно приостановить дело, если обнаружат нарушения со стороны следователя, а будут вправе сделать это только через суд. Депутат от "Единой России", - партии, которая и была инициатором принятия закона, - глава думского комитета по конституционному законодательству и госстроительству Владимир Плигин заявил, что "тем самым мы поднимаем роль суда".

Действительно, иногда эффективнее обращаться в суд, а не в прокуратуру. Однако критики закона утверждают, что если все обращения перенаправятся в суды, то они, и так перегруженные, "просто захлебнутся". Однако авторы документа отвечают, что суды, особенно в провинции, не так уж и забиты.

Бывший прокурор, а ныне зампред комитета Госдумы по безопасности Виктор Илюхин, в свою очередь, заявил, что только в прошлом году прокуратура выявила в работе следователей три миллиона нарушений. "Мы отнимаем у прокуроров право оперативного реагирования на беззаконие. Теперь прокурору придется ходить на поклон к начальникам следователей, а в случае отказа - в суд. Выходит, что следователей поставили над прокурорским надзором. Последствия этого решения ощутят на себе граждане, чьи права будут нарушаться чаще", - отметил он.

По его словам, законопроект о создании следственного комитета внесли депутаты - бывшие генералы МВД, а инициатива исходила от экс-министра внутренних дел Бориса Грызлова. "Нарушения допускаются следователями, органами дознания именно в системе МВД. Если новый законопроект вступит в силу, прокурор не будет иметь права отмены незаконных решений", - подчеркнул депутат.

Сторонники закона не отрицают, что следственные процедуры нарушаются, но "раздвоение" прокуратуры создает, по их мнению, "новый конфликт ведомственных интересов", который неизбежно будет "работать на выметание сора из избы", то есть на повышение прозрачности всей правоохранительной системы.

Политика
Некоторые наблюдатели видят в этом законе и политическую подоплеку. В свое время при Устинове Генпрокуратура развила "слишком бурную деятельность" и стала "чересчур политизированной", что в итоге привело к замене главы ведомства. Разграничение функций и фактическое ослабление прокуратуры, вероятно, поможет избежать повторения подобной ситуации.

Как отметили ранее в Генпрокуратуре, политическое решение о создании Следственного комитета было принято уже давно. После утверждения закона президентом Юрию Чайке предстоит в течение трех месяцев реорганизовать ведомство. Наибольший интерес вызывает вопрос о том, кто возглавит СК. Рассматривали даже возможность "возвращения" в прокуратуру министра юстиции Владимира Устинова, однако такая вероятность слишком мала, поскольку "два раза в одну воду не входят". Наиболее вероятной кандидатурой называют заместителя генпрокурора и бывшего однокурсника президента Владимира Путина Александра Бастрыкина.

Как отмечают наблюдатели, в случае назначения Бастрыкина "система обретает логическую завершенность и стабильность к грядущим выборам 2008 года", поскольку ключевые посты в правоохранительных структурах будут контролировать люди, лично близкие президенту. Так, ФСБ и Госнаркоконтролем руководят бывшие сослуживцы Путина Николай Патрушев и Виктор Черкесов, Следственный комитет при МВД возглавляет сокурсник президента Алексей Аничин, а во главе Федеральной таможенной службы поставлен коллега Путина по внешней разведке во время работы в ГДР Андрей Бельянинов.